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政府把項目特許經營給國企,有錯嗎?
信貸白話 | 發布時間:2024/5/6 | 瀏覽次數:

 


政府和社會資本合作(PPP)改名叫特許經營之后(其實特許經營早就有),大家似乎忘了特許經營是PPP,即特許經營是在政府和社會資本(乃至民企)之間搭建合作關系。

近期有多個特許經營項目因中標方為國企而引起輿論嘩然。

我們認為,嘩然可以理解,但嘩然的點,可能錯了。

4月22日,中國水網從E20環境平臺標訊采集系統E標通獲悉,松桃縣共5個城鄉供排水一體化建設項目特許經營權先后發布中標/中標候選人公告,中標/預中標企業均為松桃苗族自治縣源豐水務開發有限公司(詳情:又來?東西南北中,5個40年期特許經營項目,歸同一家本級國企)。

企查查顯示,項目中標企業松桃苗族自治縣源豐水務開發有限公司為事業單位松桃苗族自治縣金融和國有資產發展中心全資子公司。

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5個城鄉供排水一體化建設項目特許經營權均為40年。

一時,輿論嘩然。

此前,4月10日晚間,綠城水務發布《廣西綠城水務股份有限公司關于中標六景工業園區水質凈化廠、六景工業園區南部水質凈化廠特許經營項目》的公告,公告顯示,廣西綠城水務股份有限公司(以下簡稱:綠城水務)中標六景工業園區水質凈化廠、六景工業園區南部水質凈化廠特許經營社會資本方采購項目,項目估算總投資約為13.7億元,特許經營期30年(詳情:踩115號文紅線?又一國資獨享污水處理特許經營項目)。

企查查顯示,綠城水務是一家供排水一體化、廠網運營一體化、具有完整水務產業鏈和多元投資主體的國有控股水務公司。

也是國企充當特許經營者。

輿論嘩然。

我們認為,嘩然可以理解,但嘩然的點,可能錯了。多數輿論認為,國辦函〔2023〕115號《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(115號文PPP新機制)要求:優先選擇民營企業參與。要堅持初衷、回歸本源,最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目)。

115號文附件《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單》明確:多數項目應由民營企業獨資或控股,部分項目民營企業股權占比原則上不低于35%。

此外,發改辦投資(2024)227號《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年試行版)》要求,除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外,地方本級國有獨資或國有控股企業(含其獨資或控股的子公司)不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目的投標方、聯合投標方或項目公司股東;作為政府出資人代表時,原則上不得在項目公司中控股。

輿論認為,本文開頭那些項目的中標,似乎是踩了115號文的紅線,地方政府將此類項目交給國有企業實施是錯誤的、是違規的。

我們認為,話要分兩分說。錯誤可能有兩種:

第一種,是錯誤地由國企充當特許經營者。

第二種,是將項目交由國企實施卻錯誤地采用了特許經營模式。

地方政府可能犯了第一種錯誤,也可能犯的是第二種錯誤。而且很可能錯在第二種。

犯錯的原因,則是忘了特許經營是PPP。

就像本文開頭第一句所說,PPP改名叫特許經營之后,大家似乎忘了特許經營是在政府和社會資本之間搭建合作關系。

政府和社會資本之間搭建關系,可以用特許經營;

政府和國有資本之間搭建關系,無需特許經營。

特許經營模式體現的是“公-私”關系。

政府與地方國企是“公-公”關系,應采用其他方式規范實施,本來就不適用于特許經營。

2023年11月3日,115號文《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》指出,政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施。

2024年3月28日,發改委17號令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》指出,特許經營是基于使用者付費的政府和社會資本合作(PPP)模式。---均表明,新機制之后,PPP即特許經營,特許經營即PPP。

被稱之為PPP基本法的國辦發【2015】42號《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》載明,PPP是Public-PrivatePartnership的簡稱。

其中第二個P,即Private,英文的原意是私人的。PPP本意是政府與私人資本的合作,在中國,因為種種原因被翻譯為社會資本。

做過PPP項目的人都知道,PPP要進行“物有所值”論證。

根據財政部《PPP物有所值評價指引(試行)》:本指引所稱物有所值(Value for Money, VfM)評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目,可進行財政承受能力論證;“未通過”的項目,可在調整實施方案后重新評價,仍未通過的不宜采用PPP模式。

仍未通過的不宜采用PPP模式!

發改委17號令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第十四條規定,特許經營可行性論證應當對采取特許經營模式和傳統政府投資模式在投入產出、經濟社會效益等方面進行比較分析,對項目是否適合采用特許經營模式進行論證。

合適則特許經營,不合適則仍用政府傳統的投資建設運營模式。

我們可以把“物有所值”理解為“劃算不劃算”、“值不值得”。若劃算,則PPP;不劃算,則不PPP

哪個辦法“物有所值”就用哪個辦法,堅持我黨實事求是的原則。

對于傳統模式下政企不分、缺乏激勵約束機制的問題,可以簽訂授權協議、委托協議的方式予以完善。

近日,水利部出臺《關于加快推進農村供水縣域統管工作的通知(辦農水〔2024〕107號》 其中提到,可以通過特許經營、授權經營、購買社會服務等方式確定統管實施主體,同步簽訂管理服務協議,明確服務范圍、標準要求和各方責任。

也就是說,除了特許經營,還可以通過授權經營等模式實施基礎設施和公共服務項目。

回到文頭那幾個案例,如果政府不是將項目以特許經營的方式給國企,如果政府將項目交給國企的方式合法合規,

或者更進一步,在確定項目實施方式之前,政府實事求是地做“物有所值”論證或可行性論證,如果能夠證明交由國企實施比交給社會資本,成本更低、效率更高,

那么,政府通過國企實施基礎設施和公共服務,并無不妥。也是一直以來的傳統方式。

文頭那幾個案例,錯可能不在于國企實施基礎設施和公共服務項目,而是政府把項目交由國企實施卻錯誤地采用了特許經營方式。

近日,有消息稱,文頭的那幾個案例均發布了終止公告。廣西綠城水務稱因故終止本項目采購活動。松桃縣則稱因與相關政策要求不符。

與相關政策要求不符,可能是以國企充當特許經營者,也可能是國企承接項目卻錯誤地采取了特許經營方式。

如果是后者,如果經過認真地“物有所值”論證和可行性論證,這些項目交由國企實施更合理,那就實事求是地交由國企實施,只是不要采取特許經營方式。特許經營不是政府與國企之間搭建關系的方式。

相關政策鼓勵民企通過特許經營方式參與基礎設施和公用事業項目,并不是基礎設施和公用事業項目只能民企參與而國企不能參與。

無論誰干,實事求是就好。

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